Overheden schakelen bij het formuleren en ontwikkelen van beleid regelmatig externe adviseurs in. Nuttig bij tijden van krapte of vanwege hun onafhankelijke blik, maar hun invloed moet niet te groot worden. Bovendien worden ze van belastinggeld betaald. Balans dus.

Consultants...
De inzet van consultants of adviseurs bij het formuleren en uitvoeren van (overheids)beleid is over het algemeen een vanzelfsprekendheid. Maar eens in de zoveel tijd roept de inzet verontwaardiging op waarbij vooral de wijze van toekenning van de opdracht, de kosten en de noodzaak ter discussie staan. Recente voorbeelden daarvan op Curaçao zijn de toewijzing van de opdrachten voor het ontwerp van de ambtelijke organisatie van het Land Curaçao en de uitvoeringsorganisatie belast met de uitvoering van het Sociaal Economisch Initiatief.
Maar ook elders is de inzet van adviseurs onderwerp van discussie. Nederland is een van de landen met de hoogste dichtheid aan externe adviseurs in de publieke sector. In België was tijdens de behandeling van de begroting voor 2008 verontwaardiging ontstaan over het bedrag van 6,7 miljoen euro dat voor advieskosten was begroot. De oppositie wees er fijntjes op dat dit een verdubbeling ten opzichte van 2007 was. De regering herstelde via een amendement een ‘foutje’ in de begrotingsopmaak en benadrukte tijdens de parlementaire behandeling dat de realisatie altijd lager uitvalt (De Morgen, 17 april 2008).

 ... hun toegevoegde waarde...

De redenen voor de inzet van adviseurs zijn bijna overal gelijk. Ten eerste zouden adviseurs een objectieve en onafhankelijke kijk op de situatie bieden en minder vooroordelen hebben bij politieke of gevoelige kwesties. Daarnaast worden adviseurs vaak ingezet als aanvulling op de reguliere bezetting, vooral in tijden van krapte. Op sommige dossiers bieden adviseurs de (gespecialiseerde) expertise die intern niet beschikbaar is. Tot slot worden adviseurs ingezet op dossiers waarbij het afbreukrisico voor de interne organisatie of bepaalde mensen in de organisatie groot is.

... de beperkingen...

De Antilliaanse regering heeft in 1997 de ‘Richtlijnen voor het omgaan met consultants’ vastgesteld. Deze richtlijnen hadden als doel de inzet van adviseurs te optimaliseren, de kwaliteit van de inzet te garanderen en de kosten zoveel mogelijk te beperken. Om deze doelen te realiseren, is beschreven onder welke condities en voorwaarden adviseurs ingezet mogen worden, zijn de kwaliteitseisen voor het proces bepaald en zijn maximumtarieven vastgesteld waarbinnen geoffreerd moet worden.
De richtlijnen stellen specifieke eisen voor elke fase (interne voorbereiding, selectie, uitvoering en evaluatie) van het proces, om te komen tot de inzet van externe adviseurs. Zo moet de interne voorbereiding resulteren in duidelijke terms of reference  waarin de afwegingen over de noodzaak en toegevoegde waarde van de inzet zijn verwerkt en het probleem en de hulpvraag duidelijk worden geschetst. Veder worden de procedures voor selectie beschreven en wordt ingegaan op de onderhandelingen met de adviesbureaus, de bewaking gedurende de uitvoering en de evaluatie na afloop.

en de realiteit.

De poging van de regering om deze inzet te reguleren, is begrijpelijk vanuit kostenbeheersingsoogpunt, en de beschreven procedures ter bewaking van de kwaliteit verdienen het om nauwgezet opgevolgd te worden: de inzet van adviseurs wordt immers betaald met belastinggelden en dienen dus afdoende verantwoord te kunnen worden. Echter, de richtlijnen zijn een procedurele oplossing en gaan voorbij aan een tweetal principiële knelpunten.
Ten eerste de invloed van adviseurs op het beleidsproces. Het primaat van de overheid ten aanzien van het vormgeven van de samenleving en het feit dat de burgers hierop invloed kunnen uitoefenen, mag niet worden aangetast. De kern van het beleidsproces mag daarom niet geheel of gedeeltelijk uit handen worden geven aan adviesbureaus, die ook belangen hebben en die niet per definitie in lijn zijn met de belangen van de samenleving of de uitslag van de verkiezingen. Voorkomen moet worden dat adviseurs zich kunnen ontwikkelen tot de ‘zesde macht’ in het staatsbestel.
Een tweede knelpunt betreft het vinden van het evenwicht tussen de kosten en de opbrengsten. Dit omvat zowel de afweging of de werkzaamheden inderdaad uitbesteed moeten worden, maar ook het afstemmen van beloning en kwaliteitseisen. Het vaststellen van maximumtarieven kan de afweging juist verkeerd beïnvloeden. Door de grote aandacht voor de prijs, zou de noodzaak van kwaliteit bijna worden vergeten. De goedkoopste aanbieder is niet altijd de beste en kunstmatig lage prijzen kunnen leiden tot een buitenproportioneel hoge inzet. Daarnaast doen zij, in geval van opdrachten die complex zijn of een groot maatschappelijk belang hebben, geen recht aan de ingebrachte kennis en de kwaliteit van de opgeleverde eindproducten.

Tot slot

Gezien de hoeveelheid taken en de complexiteit van de problemen waarvoor elke moderne overheid zich gesteld ziet enerzijds; en de omvang van het Curaçaose overheidsapparaat anderzijds, is het vanzelfsprekend dat niet op alle gebieden de noodzakelijke kennis in huis zal zijn. De inzet van adviseurs in de beleids-cyclus of in de uitvoering is daarom niet te voorkomen en draagt bij aan de flexibiliteit en expertise van de overheid die essentieel is bij het formuleren, uitvoeren of evalueren van beleid.

Tekst > Michiel van der Veur