Drie visies op de huidige positie en uitdagingen voor de toekomst - Dit jaar viert de Stichting Overheidsaccountantsbureau (SOAB) haar derde lustrum. Nu roepen accountants niet meteen een beeld op van dynamiek en afwisseling. Interne accountants functioneren grotendeels op de achtergrond, vaak tot het moment dat de kastanjes uit het vuur gehaald moeten worden. Reden genoeg om eens een kijkje in de keuken te nemen. Coaching sprak met Geomaly Martes, managing director SOAB, over de organisatie en het werkveld. Vervolgens zijn enkele vragen over de bijzondere positie en uitdagingen van het bureau voorgelegd aan Martes, aan Tilly Pikerie, hoofd Program Management Office (PMO) en aan Virgil Matroos, werkzaam bij het College Financieel Toezicht (CFT).
Verschaffen van zekerheid, onafhankelijkheid en reputatie
Het gesprek met Geomaly Martes begint met een toelichting op het werk van het bureau. SOAB is opgericht met als doel de overheids-?financiën te controleren. Daarnaast wordt ?geadviseerd en worden onderzoeken verricht. Het werkterrein omvat alle overheden van de Nederlandse Antillen. Als interne accountant rapporteert SOAB aan de uitvoerende macht , dus de bestuurders, regering en/of het bestuurscollege. Hoewel het bureau feitelijk een onderdeel is van het openbaar bestuur, functioneert SOAB onafhankelijk van de andere organisaties binnen de overheid. ‘Door het werk verschaft SOAB meer zekerheid aan de bestuurders’, betoogt Martes. ‘Op die manier draagt het bij aan de realisatie van goed bestuur.’
Aangezien SOAB behoort tot het openbaar ?bestuur, hoeven werkzaamheden die tot het werkterrein van SOAB behoren, niet openbaar aanbesteed te worden. Geomaly Martes geeft aan dat het hele scala aan audit-diensten wordt aangeboden: van controle en advies tot ondersteuning. Hoewel de nadruk in de werkzaamheden ligt op de wettelijk verplichte controle-opdrachten (doelmatigheidscontroles), worden ook adviesopdrachten (variërend van AO/IC tot ondersteuning van en deelname aan commissies) uitgevoerd. ‘Spil in de uitvoering’, zo benadrukt Martes, ‘is het vertrouwen en een goed samenspel tussen SOAB, de bestuurders en de overige organisaties binnen de overheid.’
De onafhankelijkheid van SOAB ten opzichte van de coalitie die op dat moment de bestuurlijke macht vormt, is een belangrijke voorwaarde voor het functioneren, aldus Martes. De onafhankelijkheid wordt gewaarborgd door de benoeming van de voorzitter van de Raad van Toezicht door de Gouverneur van de Nederlandse Antillen. ‘Daarnaast worden ook eisen aan de leden en de samenstelling van Raad van Toezicht gesteld.’ Geomaly Martes vervolgt met enige trots: ‘Als gevolg hiervan heeft SOAB in de afgelopen jaren de reputatie van een onafhankelijke en onpartijdige instantie weten op te bouwen.’
Om meer inzicht te krijgen in het werk van SOAB in de praktijk, en de bijdrage die geleverd wordt aan goed bestuur, zijn een aantal kenmerken en belangrijke onderwerpen voorgelegd aan Geomaly Martes, Tilly Pikerie en Virgil Matroos (op persoonlijke titel).
De bijdrage aan goed bestuur
Op welke wijze draagt SOAB bij aan goed bestuur voor de overheden van de Nederlandse Antillen en Curaçao in het bijzonder? Wat zijn concrete voorbeelden?
Geomaly Martes ‘De ondersteuning die SOAB levert aan alle bestuurders en topambtenaren, kan gezien worden als een bijdrage aan goed bestuur. De advisering van SOAB ondersteunt de financiële verantwoording en geeft inzicht in de wijze waarop de werkzaamheden worden uitgevoerd. In dit kader worden de jaarrekeningen van het Eilandgebied gecontroleerd, subsidie-afrekeningen opgesteld en operational audits uitgevoerd. SOAB heeft meegewerkt aan de introductie van de corporate governance code voor overheidsbedrijven en -stichtingen.’
Tilly Pikerie ‘De aandacht voor deugdelijkheid van bestuur (good governance) is verankerd in de Uitgangspuntennotitie Institutionele Versterking Bestuurskracht van het Eilandgebied Curaçao. Op basis hiervan is het samenwerkingsprogramma Institutionele Versterking Bestuurskracht (IVB) voor de periode 2009 - 2012 ingevuld. Met Nederland is zodoende overeengekomen welke activiteiten in het kader van deugdelijk bestuur uit samenwerkingsmiddelen betaald worden. De verplichte eigen bijdrage is ingevuld door het budget voor SOAB meerjarig en structureel te verhogen. Deze extra middelen zijn geoormerkt voor ondersteuning van verschillende projecten in het kader van deugdelijk bestuur.’
Virgil Matroos ‘Als onafhankelijk toezichthouder ben ik, ondanks dat ik er een mening over heb, niet in de positie om deze vraag te beantwoorden.’
Invloed Corporate Governance Code
Maakt de nieuwe Governance Code het controlewerk van SOAB makkelijker en uiteindelijk overbodig omdat nu duidelijk is wat wel en niet mag? Of zullen de overtredingen juist geraffineerder worden en steeds meer kennis en capaciteit vergen om aan het licht te brengen?
Geomaly Martes ‘SOAB heeft meegewerkt aan het opstellen van de nieuwe Corporate Governance Code, maar met de introductie is het werk niet af. Uiteindelijk moet de geest van de code geïmplementeerd en onderhouden worden en dit vergt tijd. Daarnaast is de code meer bedoeld om helder te schetsen waaraan de organen van overheidsbedrijven en -stichtingen zich moeten houden en beoogt het meer transparantie te brengen in het besturen van deze organisaties. Desondanks zal het controlewerk op korte ?termijn niet direct eenvoudiger worden.’
Tilly Pikerie ‘Hoewel het realiseren van good governance aansluit bij de doelstellingen van PMO, is PMO niet betrokken geweest bij het opstellen van de Code. Tijdens de evaluatie van het vorige samenwerkingsprogramma ?Bestuurlijke Ontwikkeling is naar voren gekomen dat de aandacht voor goed bestuur bij overheidsbedrijven en -stichtingen achter is gebleven. Wat dat betreft is het goed dat er nu een kader is geschapen voor het besturen van deze organisaties.’
Virgil Matroos ‘Met de nieuwe Corporate Governance Code zal in eerste instantie meer transparantie worden geschapen in het besturen van de overheidsentiteiten (met name overheids-NV’s en stichtingen). Het voorgaande betekent dat de manier waarop de besturen van de eilanden hun aandeelhouderschap vervullen en richting geven aan het beleid dat bij de overheidsentiteit wordt gevoerd, aan de hand van de code inzichtelijker wordt gemaakt. Dit geldt ook voor het voorzien van genoemde entiteiten van gekwalificeerde bestuurders en commissarissen. Indien de Code naar behoren wordt uitgevoerd, zal dit het werk van SOAB makkelijker maken omdat de heldere normen betreffende het bestuur van de entiteiten, in combinatie met de dan redelijkerwijs te verwachten verbeteringen in het financieel beheer, zullen zorgen voor beter geleide entiteiten. De controle wordt in die zin eenvoudiger dat SOAB zich kan richten op haar zuivere controletaken wetende dat de basis voor het controlewerk in orde is.’
Toegevoegde waarde
Wat is het verschil tussen het werk en de toegevoegde waarde van SOAB ten opzichte van één van de commerciële advies- en ?accountantsbureaus? Op welke manier vindt de afweging plaats of een bepaalde opdracht door SOAB of een commercieel advies- of ?accountantsbureau moet/kan worden uitgevoerd?
Geomaly Martes ‘Als specialist op het terrein van overheidsaudits en -advisering is SOAB heel goed bekend met de geldende wet- en regelgeving en werkprocedures. Dit speelt een belangrijke rol bij de afweging. Daarnaast kunnen financiële overwegingen ook een rol spelen: SOAB werkt op not-for-profit basis waardoor de inzet vaak goedkoper is. Daarnaast helpt de beperkte afstand tot de overheid bij een snelle implementatie en besluitvorming, zodat het preventieve karakter groter is.’
Tilly Pikerie ‘Opdrachten aan SOAB vallen ?onder het controle- en adviesplan en kunnen daardoor voor een lager tarief worden uitgevoerd. Het feit dat SOAB volledig bekend is met het intern functioneren van de overheid, is een belangrijk bijkomend voordeel.’
Virgil Matroos ‘Bij het CFT wordt niet veel verschil gemerkt tussen het werk van SOAB en dat van één van de ‘Big Four’ accountantskantoren. SOAB kan gezien worden als een accountantkantoor met een publieke grondslag.’
Kaders voor het werk
Welke regelingen en richtlijnen (lokaal en internationaal) vormen de kaders voor de werkzaamheden van SOAB? Welke aanpassingen zouden gewenst zijn om het werk van SOAB te vergemakkelijken?
Geomaly Martes ‘De werkzaamheden van SOAB zijn gebaseerd op alle internationaal verplichte of als ‘best practices’ geldende ?regels en richtlijnen. Voor de accountants werkzaam bij SOAB gelden de regels van beroepsorganisatie zoals NIVRA, NOVA en AICPA. Aanpassingen zijn niet zo zeer noodzakelijk aangezien het werkterrein is beperkt tot de overheid. Daarbuiten kan alleen in opdracht van de uitvoerende macht worden opgetreden.’
Tilly Pikerie ‘Daar heb ik onvoldoende zicht op, maar neem aan dat de kaders voldoende zijn en gebaseerd zijn op internationale voorbeelden.’
Virgil Matroos ‘Daar heb ik onvoldoende zicht op.’
Spanningen
SOAB biedt het hele scala aan audit-diensten aan en is daarmee zowel partner, aanjager (van bepaalde processen), als controleur. ?Levert dat soms spanningen op ten aanzien van onafhankelijkheid?
Geomaly Martes ‘Deze combinatie van diensten heeft tot bekende ongelukken geleid bij commerciële accountantskantoren vanwege de hoge financiële belangen, met name van de adviesopdrachten. Dit heeft geleid tot een soort verbod op het combineren van teveel rollen in de dienstverlening aan de klant. Bij interne accountantsorganisaties, zoals SOAB, geldt dit in mindere mate. Van de interne accountant wordt juist verwacht dat de kennis van de huishouding zo breed mogelijk wordt ingezet. Daarnaast is de externe controle belegd bij een andere organisatie, namelijk de ARNA.’
Tilly Pikerie ‘Die kans bestaat zeker. Om eventuele belangenverstrengeling te voorkomen, wordt een verschil gemaakt tussen werkzaamheden die wel en die niet aanbesteed moeten worden. Bij opdrachten waarvoor minimaal drie offertes moeten zijn, kan SOAB ook worden benaderd met een verzoek om te offreren. Sinds SOAB is belast met de monitoring en coördinatie van het IVB op programmaniveau en tevens op projectniveau van alle programmabureaus de voortgangsrapportages (met vermelding van knelpunten) ontvangt, wordt SOAB voor IVB-projecten – ook al is geen aanbesteding noodzakelijk – niet meer om een offerte gevraagd. In het geval de inzet van SOAB bij ?bepaalde projecten wordt gezien als de eigen bijdrage voor het IVB, bestaat de kans op belangenverstrengeling echter nog steeds. Om te voorkomen dat SOAB onderwerp van discussie wordt, zou het beter zijn de eigen bijdrage afzonderlijk te vermelden op de begroting van het Eilandgebied en niet langer te koppelen aan de inzet van SOAB op die projecten.’
Virgil Matroos ‘De verschillende rollen die SOAB vervult, hebben de potentie om tot spanningen te leiden ten aanzien van de onafhankelijkheid – mits de scheiding tussen de afdelingen die de controlefunctie en de adviesfunctie op correcte wijze wordt gewaarborgd. Het voorgaande is bepaald geen gemakkelijke opgave omdat er toch sprake is van één organisatie met uiteindelijk één leiding. Hier komt nog bij dat – vanwege het feit dat SOAB behoort tot het openbaar bestuur – een strikte scheiding tussen de advies- en controlefunctie niet gemakkelijk te realiseren is. Het voorgaande betekent dat zeer zorgvuldig moet worden omgegaan met de verschillende rollen en dat voorkomen moet worden dat er een schijn van belangenverstrengeling ontstaat.’
De grondslag en het werkgebied van SOAB
De dienstverlening van SOAB aan de uitvoerende macht is geregeld in een afzonderlijke (ei)landsverordening per overheid. Deze verordeningen regelen de positie als interne accountant van de overheid en van alle instellingen waarin de overheden een financieel belang hebben. Ter uitvoering van de werkzaamheden die haar wettelijk toekomen, maakt SOAB afspraken met elk van de overheden afzonderlijk. De precieze invulling van de taken van SOAB kunnen daarom per entiteit verschillen. Ook per opdracht wordt maatwerk geleverd, aangezien per keer de gevraagde zekerheid anders kan worden verkregen.
De afspraken, inclusief het hieraan verbonden budget, worden in een controle- en adviesplan per entiteit vastgelegd. De zes opdrachtgevers (het land en de eilandgebieden) reserveren het bedrag dat in het controle- en adviesplan is opgenomen in hun begroting. Mocht gedurende het jaar behoefte aan capaciteit en ondersteuning ?groter zijn, dan kan extra geld via begrotingswijzigingen beschikbaar worden gesteld. ?De personele capaciteit is afgestemd op de vraag zoals die in het controle- en adviesplan is verwoord.
Het verschil tussen het werk van SOAB en dat van de Algemene Rekenkamer van de Nederlandse Antillen (ARNA) ligt in de positie en de instantie voor wie de werkzaamheden worden verricht. ARNA is één van de Hoge Colleges van Staat, controleert de rechtmatigheid van de overheidsbestedingen en haar taakopdracht is vastgelegd in de Staatsregeling. Met haar werk ondersteunt ARNA de volksvertegenwoordiger (de wetgevende macht) bij het uitvoeren van diens taken als controleur van de uitvoerende macht.
Tekst > Michiel van der Veur